05. A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének elvei és irányai

A helyi önkormányzáshoz való jog a települések választópolgárainak közösségét illeti meg.
Az önkkormányzati rendszer egyik belső ellentmondása a sok önkormányzat és a széles feladat-hatáskör között van. A települési önállósághoz széles önkormányzati feladat- és hatáskör társul, miközben a községek több mint a fele ezernél kevesebb lakosú. A községek nagy részében a feladatokat, egyes közszolgáltatásokat alacsony szakmai szinvonalon és gazdaságtalanul látják el.
Az Alkotmány arról rendelkezik, hogy az önkormányzatok alapjogai egyenlők, de ezt követően nem az alapjogokat, hanem a képviselő-testület alapvető hatásköreit állapítja meg.  Az ellentmondás feloldására szolgáló javaslat:  az Alkotmányban indokolt meghatározni a helyi önkormányzáshoz való jog tartalmát, mely szerint az alapjog tartalmazza:
•    A képviselő-testület, polgármester választásához való jogot
•    A helyi népszavazáshoz való jogot
•    A tulajdonhoz, önálló költségvetéshez állami támogatáshoz, helyi adóhoz való jogot
•    A helyi közügyek önálló eldöntéséhez, szabályozásához való jogot
Ez az alapjog már megilletheti a 15 lakosú községet is, mivel a feladatok, hatáskörök differenciáltan állapíthatók meg a teljesítőképességtől függően.
Az önkéntes, szabad társulás alkotmányos elve főszabályként megőrizendő, de kiegészítő elv indokolt. Tapasztalatok igazolják, hogy csak az önkéntességre számítva nem társulnak elégséges mértékben és körben a települések. A kisközségek önkormányzatai úgy őrizhetők meg, ha az erejüket meghaladó közszolgáltatásokat vagy máshonnan kapják, vagy azokra társulnak. Ezért törvényben előírt egyes kötelezően ellátandó feladatoknál, ha ahhoz a szükséges fedezetet a központi költségvetés biztosítja, megalapozottan javasolható, hogy a feladatot meghatározó törvény, meghatározott szűk körben kötelezően írja elő a feladat társulásban történő megoldását.
Megőrzendő érték a települések önkormányzáshoz való joga, önállósága, a magyar önkormányzati rendszer településcentrikussága. Ehhez kiegészítő elveknek kell társulniuk:
o    fékezni szükséges a települések további szétaprózódását
o    nem engedhető meg, hogy a városokról leváljanak s új községet alakítsanak a nagy helyi bevételt hozó kis területek: városrészből új község ne alakuljon. Errre megoldás lehet annak előírása, hogy városból leváló új község esetén tíz évig a helyi iparűzési adót lakosságarányosan meg kell osztani.
o    Általában is az új község alakításának minimális lakosságszáma ezer fő legyen
o    Az elnéptelenedő, az önkormányzásra képtelen községek helyzetének rendezését a csatlakozó község intézménye oldhatja meg.
o    A körjegyzősségek szétbomlásának folyamatát megállította a központi támogatás jelentős megemelése és differenciált lebontása. Ennek ellenére sem csatlakozott körjegyzőséghez az ezernél kevesebb lakosú községek egyharmada. Ezért kötelezővé tehető ezer lakos alatt a körjegyzőség, majd később  ezerötszázra célszerű felemelni a lakosságszámot.
o    Jelenleg néhány száz lakosú községben is lehet polgármester (3000 lakos felett kötelező) a körjegyzőséggel párhuzamosan ezer ill. ezerötszáz lakos alatt azonban nem indokolt főállású polgármester.
o    Erősíteni indokolt a polgármester önkormányzati szerepét, bővüljön a polgármester önkormányzati hatásköre
o    A jegyző felett minden munkáltatói jogot az önkormányzat gyakorol., ugyanakkor a jegyző tevékenységének kétharmadában állami, államigazgatási feladatokat lát el. Az államnak nincs ráhatása a jegyző felett gyakorolt munkáltatói jogokra. A szükséges egyensúly megteremtése érdekében javasolt lenne a közigazgatási hivatal vezetőjének
    Egyetértését kérni a jegyző felmentéséhez, minősítéséhez, véleményét kérni a kinevezéséhez azzal, hogy az ezek nélkül tett munkáltatói intézkedés semmis
    Véleményét kérni a jegyző felett gyakorolt minden munkáltatói jognál, az e nélkül tett munkáltatói intézkedés semmis.
A város nem egyszerűen csak cím, hanem a törvényben előírt közszolgáltatások térségi ellátója, szervezője. Ezért
o    a feladat-hatáskörök újra rendezésével a községek teljesítőképességét meghaladó közszolgáltatásokat döntően a városokba kell telepíteni.
o    A területfejlesztés rendszerében 150 kistérséget hoztak létre. A városokban kialakult a körzetközponti szerep, befejeződik az okmányirodák kiépítése, feladatkörének kiteljesítése a közlekedés-igazgatási feladatokkal. A járások majd a városkörnyéki beosztás megszűnése után nincs általános térségi államigazgatási beosztás. Ez a hatáskörtelepítéseknél gondot okoz, ugyanakkor ebből a helyzetből előny is származik. Az önkormányzatok szabad társulása alapján kialakultak tényleges kistérségi kapcsolatok, együttműködések, melyek átnyúltak a megyehatárokon is és nem feltétlenül esnek egybe a 150 kistérséggel. A tényleges gazdasági,, infrastrukturális, közlekedési, közszolgáltatási stb. kapcsolatokra ráépíthető a stabil területi tagozódás, ami így nem mesterséges igazgatási beosztás lenne. A kistérségeket az érdekeltekkel való egyeztetés után indokolt véglegesíteni, nem kizárva a megyehatár módosításokat. A cél a kistérségi rendezési terv elfogadása. A pénzügyi szabályozás tekintetében kistérségi normatívára van szükség népességszám, ellátottak száma alapján.
Tovább kell ösztönözni a községek társulását. Többcélú társulás esetén jelentősebb költségvetési támogatás indokolt. Az egyes ágazatoknak ki kell dolgozni a községi intézményi modelleket, mely alapján megállapítható, hogy hány lakosú község képes fenntartani pl. egy iskolát.
Az ország méreteit figyelembe véve a központi kormányzat és a települési szint közé két területi önkormányzati szint kialakítása szakmailag nem indokolt (megyei önkormámyzat, megyei jogú város). A feladatok, hatáskörök, anyagi eszközök így ésszerűen nem oszthatók szét, ugyanakkor háttérbe szorul a községek érdekeinek képviselete. Indokolt bevezetni a megyei közgyűlés elnökének közvetlen választását. A szabályozás elválasztotta a területfejlesztést a választott önkormányzattól. Célszerű a területfejlesztést területi szinten a területi önkormányzat feladataként, kistérségi szinten a kistérségi önkormányzat feladataként meghatározni, akár kötelező társulásban is.
A megyei jogú város megyei önkormányzatból való kivétele nem vált be, jogállása szembeállította a megyei önkormányzattal.
A főváros tekintetében is el kell végezni az egyértelmű feladat-hatáskör (intézmény) telepítést a kerületek és a főváros között. Az egy kerület határait meghaladó közszolgáltatás szervezőjének a fővárosnak kell lennie.
A törvényességi ellenőrzést a közigazgatási hivatalok gyenge törvényességi eszközökkel látják el.
A törvényességi ellenőrzést törvényességi felügyeletté indokolt általakítani, de legalábbis felügyeleti tipusu hatáskörökkel megerősíteni A következő eszközökre van különösen szükség:
o    A felfüggesztési jogra. A törvénysértő önkormányzati döntés végrehajtását a közig. Hivatal vezetője függeszthesse fel határozattal, amelyet az önkormányzat a bíróságnál támadhat meg.
A bíróság rövid időn belül döntsön a felfüggesztés fenntartásáról vagy megszüntetéséről.
o    Törvénysértő mulasztás esetén
    kapja meg a pótlás jogát a hivatalvezető, amely ellen az önkormányzat ugyancsak bírósághoz fordulhat.
    a mulasztást állapítsa meg a bíróság és a végrehajtás kikényszerítése a végrehajtási eljárási szabályok szerint töténjék.
    A törvényt végre nem hajtó önkormányzat bizonyos költségvetési támogatás meghatározott %-át ne kapja meg, ill. az visszatartható legyen a végrehajtásig
Indokolt a közigazgatási bíróság felállítása, amely dönthetne az alkotmányellenesen működő önkormányzati képviselő-testület felosztlatásáról valamint elláthatná az önkormányzati rendeletek törvényességi felülvizsgálatát Alkotmánybíróság helyett.
Önkormányzati vagyon: a túlzott tagoltság szakmailag és pénzügyileg sem hatékony.
Két megoldás adódik:
o    a mai állapot fenntartása, amelyben csak a feladat mozog, a vagyon nem. Ez esetben sem a tulajdonosnak, sem a feladat ellátójának nem érdeke a vagyon karbantartása
o    a feladattal együtt mozog a vagyon, ez viszont az Alkotmányban is helyett kell hogy kapjon.
A gazdálkodási szabályok alapelvei: követelmény az, hogy a szabályozás egyszerű és áttekinthető legyen. Ezzel ellentétben folyamatosan a különböző ágazati feladatok normatív hozzájárulással is nevesítésre kerülnek, a normatívák belső tagoltsága jelenleg szinte már feladatfinanszírozást jelent.(1990-ben 14 normatíva volt, jelenleg többszáz van) Célszerű visszatérni a kevesebb és általánosabb hatókörű normatíva alkalmazásához.
A pénzügyi szabályozás alapelve továbbra is a forrásorientált bevételi rendszer. A feladatai ellátásához a helyi önkormányzatot felhasználási kötöttség nélküli normatív hozzájárulás illeti meg.
A felhasználási kötöttséggel járó bevételek arányát nem indokolt növelni, mert fontos, hogy helyben döntsenek a kiadásokról a pénzszűke időszakában.
Indokolt fenntartani a több forrásból téplálkozó bevételi rendszert. Az egyes bevételi jogcímek, előirányzatok közötti arányok változtatására kell törekedni a saját bevételek javára. A helyi bevételek növelése (helyi adók) csak a központi adók csökkentése árán érhető el.
Az szja jelentős jövedelem differenciálódást jelent az önkormányzatok között. Ez a jövedelemkülönbség a feladat telepítésénél figyelembe vehető, azaz többlet jövedelmű önkormányzatok többlet feladatot kaphatnak.
Jellegüket tekintve az önkormányzatok közszolgáltató tipusuak, azonban vállalkozhatnak is. A különböző tipusú tevékenységekkel (működés, fejlesztés, vállalkozás) összefüggő tételeket az önkormányzatok költségvetésében célszerű lenne elkülönítetten kezelni. Az elkülönítés garantálhatná, hogy fejlesztéssel, vállalkozással összefüggő döntés csak akkor hozható, többlet feladat csak akkor teljesíthető, ha a kötelező feladatok működési feltételei biztosítottak.
Fejlesztési támogatási rendszerek
Az Ötv. címzett támogatás nyújtását teszi lehetővé az önkormányzatok számára egyedi, nagy költségigényű fejlesztések, rekontstrukciók esetében. A támogatásról szóló döntést az Ogy. hozza meg. Ez így jól is működik, de javasolt a jövőben a támogatással megvalósítható beruházások körének szűkítése és a verseny törvénnyel való összhang megteremtése.
A másik fejlesztési forma a céltámogatás, amely tömegesen megvalósítandó fejlesztésekre alkalmas, amelyekre fajlagos költségek dolgozhatók ki.
A jövőben javasolható a céltámogatási forma kettéosztása:
•    megmaradna a célok egy körére a jelenlegi alanyi jogú támogatás (jellemzően olyan beruházásoknál, amelynek működéséhez nem kötődik díjbevétel pl. tanterem, orvosi gép)
•    a bevételt hozó fejlesztésekhez un. megújuló alapot lehetne létrehozni.
Az új rendszer bevezetése csak fokozatosan elképzelhető.
Az önkormányzati gazdálkodás ellenőrzése
Nem megfelelő a jelenlegi pénzügyi-gazdasági ellenőrzés rendszere és módszere. Az Ötv. legutóbbi módosításával a belső ellenőrzés kötelezően ellátandó feladattá vált. A gazdálkodás külső ellenőrzését az ÁSZ végzi, amelynek azonban a kapacitási és vizsgálati eszközrendszere nem elégséges.
A magyar önkormányzati rendszerhez illeszthető ellenőrzési szervezeti megoldás két irányú lehet:
•    az Állami Számvevőszéknek az Országgyűléstől kapott felhatalmazása alapján végzett célellenőrzései és az állami pénzek felhasználásának teljes körére kiterjedő ellenőrzési lehetőség további fenntartása a feladat ellátásához szükséges feltételek biztosításával
•    a TÁKISZ-ok megyei szervezetei és az általános törvényességi ellenőrzés jogkörével felruházott közigazgatási hivatalok, mint kormány-hivatalok együttműködésével alakuljon ki a hatékony és rendszeres ellenőrzés rendje.