04. A helyi önkormányzatok tizenöt éve

Történeti áttekintés
Az önkormányzati rendszer létrehozásának kulcsfontosságú léése volt az Alkotmány módosítása, amelynek szabályaira épült az 1990. évi LXV. Tv (Ötv)
1990. szeptember 30-án megtartották az első szabad helyhatósági választásokat a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. Tv. rendelkezései alapján.
Kiemelkedő jelentőségű törvény a helyi adókról szóló 1990. évi C. tv, amely biztosította az önkormányzatok számára az adóztatás jogát.
Az Ötv. rendelkezései alapján törvényi szintű szabályozás született 1990-ben a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről.
A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a – külön tv. alapján regionális szinten létrehozott – köztársasági megbízottak végezték. Rövid időn belül nyilvánvalóvá vált, hogy megyei hivatalok nélkül a rendszer nem képes hatékonyan működni.
A Parlament folyamatosan alkotta meg azon törvényeket, amelyek kiszélesítették az önkormányzatok mozgásterét. A rendszerváltozás sajátossága volt, hogy az 1990 előtt alkotott jogszabályok hatályban maradtak. Ezért a legfontosabb teendő az önkormányzati feladat- és hatáskörök törvényi szintű szabályozása volt. Az önkormányzatok gazdasági önállóságának megteremtésében a helyi adótörvényen túl az önkormányzati vagyontörvény játszott fontos szerepet, a parlament 1991-ben fogadta el. Kialakult a cél- és címzett támogatási rendszer működésének jogi háttere, szervezeti keretei. 1992-ben elfogadták a köztisztviselők jogállásáról szóló törvényt. 1994-ben megtörtént az Ötv. átfogó módosítása, amelynek célja a rendszer korszerűsítése, a szabályozási hiányosságok pótlása, a gyakorlatban felmerült ellentmondások kiküszöbölése. A 2002-es kormányprogramban  az önkormányzatokkal kapcsolatosan megfogalmazott célok: a kistérségek szerepének újrafogalmazása, a regionalizmus kiteljesítése, az önkormányzatok finanszírozási reformjának megalapozása, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás új szabályainak megalkotása.
2004. december 1-én hatályba lépett a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvény, 150 kistérségben jött létre többcélú társulás, 12-ben pedig kistérségi területfejlesztési társulás.
A Belügyminisztérium szervezeti egységeként létrejött az önkormányzati EU Információs központ, amelynek feladata: tájékoztatás az európai uniós ügyekről, segítségnyújtás az önkormányzatok jogharmonizációs feladataihoz, információ az uniós pályázati lehetőségekről,  szakmai segítség a pályázati kiírások értelmezéséhez, kapcsolatteremtés uniós tagállami partnerekkel.
A BM felkérésére az IDEA –munkacsoport elkészítette a regionális önkormányzatok létrehozását megalapozó szakmai tanulmányokat és törvényjavaslatokat.
Az önkormányzati elvek érvényesüléséről
A Magyar Köztársaság alkotmánya az 1985. október 15-én az Európai Parlament által elfogadott Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának megfelelően elismeri a helyi önkormányzás elvét.
Megszületett a települési önkormányzatokat az önkormányzás középpontjába helyező keretszabályozás, egyidejűleg felszámolásra került a korábban működő tanácsi helyi közigazgatás rendszere. A decentralizáció elve azonban nem tudott minden esetben érvényesülni, mert sikertelenül oldódott meg az önkormányzatok működő vagyonnal való ellátása, vagyis kezdetektől fogva nem biztosított az autonómia gazdasági alapja.
Hosszú távon olyan önkormányzati rendszer kialakítására szükséges törekedni,, amelyben az önkormányzatok elsődleges feladata az egyre szélesebb körű és javuló minőségű helyi közszolgáltatás és ellátás.
Azonban a feladatokat kibontó hatásköri szabályok gyakran korlátozták az önkormányzatok mozgásterét, csak részlegesen érvényesült az a szabály, mely szerint a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat- és hatáskör meghatározásával egyidejűleg az Ogy. biztosítja az ellátáshoz szükséges feltételeket, dönt a hozzájárulás mértékéről és módjáról. A kötelezően ellátandó feladatok megvalósításához nyújtott állami normatíva egyre áttekinthetetlenebbé vált, és alatta maradt a tényleges költségeknek.
A szolgáltató önkormányzat eszményét nem szabad feladni, de megállapítható, hogy az önkormányzatok sok esetben erőn felül kívántak és kívánnak megfelelni a törvények által rájuk ruházott és egyre növekvő számú kötelező feladatoknak. Ennek érdekében sok esetben a szükséges szakértelem nélkül vállalkozói tevékenységet végeznek, vagyonukat felélik. Ma már a települések jelentős része csak forgalomképtelen vagy korlátozottan forgalomképes vagyonnal rendelkezik, fejlesztési hitelek felvételére a települések többsége nem alkalmas.
Elengedhetetlen a hatáskörök átfogó felülvizsgálata, mert eddig nem került sor annak vizsgálatára a kötelező feladat- és hatáskörök telepítésénél, hogy az önkormányzat el tudja-e látni azokat. Minden magyar állampolgárnak megfelelő szinvonalú közszolgáltatásban kell részesülnie, amennyiben ez az adott településen tartósan nem garantálható, a feladat az adott szintű önkormányzathoz nem telepíthető.
A szubszidiaritás európai elvéből következik, hogy olyan feladatok kerüljenek az önkormányzatokhoz, amelyek ellátásához szükséges a helyismeret, így a lakossághoz közel kerül az ügyintézés. Így erősödhet az önkormányzatban a társadalmi részvétel.
Be kell vonni a döntések előkészítésébe a civil szervezeteket, indokolt érdekegyeztető fórumokat kialakítani. A helyi autonómia stabilitásának egyik feltétele az erős helyi társadalmi nyilvánosság és a civil kontroll.
Nem szolgálja az önkormányzás és a térségi összefogás ügyét a kistérségi megbízottak és a térségfejlesztési menedzserek kormányzat által vezényelt rendszere. A kistérségi szerveződésekben az állami és pártpolitikai befolyásra való törekvés sérti az önkormányzás elvét.
A szereplőkről
A képviselő-testületi tagok kiválasztásánál a helyi ismertség és a közéleti tevékenység iránti elkötelezettség a meghatározó. Megoldandó probléma a képviselő-testületek pártpolitikai befolyásoltságának csökkentése. Megfontolás tárgyát képezhetné az önkormányzati képviselők kizárólagosan közvetlen (kislistás, egyéni választókerületi)  alapon működő választásának kipróbálása, valamint a képviselői visszahívás intézményének meghatározott előfeltételek melletti bevezetése.
Az ország területi nagyságának és lélekszámának ismeretében túlzottnak tekinthető az önkormányzati testületeknek és tagjaiknak a számszerűsége.
A megyei közgyűlési tagok választásánál a pártpolitika került előtérbe, politizáló testületté téve az alapvetően középfokú közszolgáltató intézményeket fenntartó megyegyűléseket. Indokolt lenne a területi önkormányzati képviselők  választását kistérségi alapra helyezni, amelynek következtében erősödhetne a kistérségi identitás és érdekérvényesítő képesség.
A településeken a lakosság gyakran él a helyi népszavazás és népi kezdeményezés intézményével, a közmeghallgatás intézménye azonban a megyei önkormányzatok gyakorlatában csak formálisan érvényesül.
A polgármester a település első számú választott politikus vezetője, egyben a Kt elnöke, a Kt tagja a képviselőt megillető jogokkal, a polgármesteri hivatal irányítója, meghatározott körben államigazgatási hatósági jogkörrel felruházott személy. Legitimitását a közvetlen választása garantálja, többségük független településpolitikus, bár a pártok igyekszenek bevonni munkájukba a sikeres polgármestereket. Szükséges a polgármesterek képviselő-testülettől való kiszolgáltatottságának csökkentése. Eltulzottak a polgármester képviselő-testületnek alárendelt szerveként való funkcionálásáhaz rendelt szabályok (hatáskör átruházást és annak gyakorlását biztosító testületi jogosítványok)
A jegyző jogilag a szakapparátus teljes körű szakmai vezetője. Nem kellően védett a politika befolyásától. A települések nagy része azért ragaszkodik az önálló hivatal fenntartásához, mert az apparátus fenntartásában  látja biztosítottnak az autonómiáját.  A szakszerűség, a célszerűség, az e-közigazgatás nyújtotta lehetőségek következtében az önálló jegyzőségek számának csökkentése indokolt. A jegyzői tisztség betöltését célszerű lenne meghatározott időtartamhoz ill. választáshoz kötni, valamint a köztisztviselői kamarát felállítani, a köztisztviselői etikai kódexet megalkotni.
A gazdálkodás alapjairól
A legkisebb előrelépés az önkormányzatok finanszírozása tekintetében történt. A normatívák gyakori változtatása, nem megfelelő differenciáltsága, ill, az önkormányzati szférának szánt központi támogatások kormányzatonként változó köre kiszámíthatatlanná és tervezhetetlenné teszi az önkormányzatok életét. Szükséges csökkenteni az állami függőséget, érdekeltté tenni a polgárokat a települések fejlesztésében, az önerő biztosításában. (akkor, amikor az önkormányzatok saját bevételei a központi adók változatlanul tartása mellett nem növelhetők lényegesen, a polgárok további teherbíró képessége nulla, az önkormányzat vállalkozási lehetőségei korlátozottak??)
Kihagyták az önkormányzatokat a privatizációs folyamatokból, sőt,  az állam az önkormányzatok tulajdonát értékesítette pl. a gáz- és villamos közművek tekintetében. A kormányzati gondolkodás nem tekintette  védettnek az önkormányzati tulajdont. Szükséges befejezni az állami és önkormányzati vagyonmegosztást oly módon, hgoy az állam által nem hasznosított vagyon önkormányzati tulajdonba kerüljön.
Az adópolitika tekintetében változtatásra van szükség a központi és a helyi adók arányának, mértékének vonatkoztatásában. Az iparűzési adó esetleges megszüntetését fel kell használni a helyi adók megerősítésére, helyi bevételek biztosítására.
Válságban lévő települések támogatása: területfejlesztési, foglalkoztatáspolitikai, munkahelyteremtési, gazdasági eszközök biztosításával valósulhat meg.
Az önkormányzatok gazdasági alapjaival kapcsolatosan: az önkormányzatok bevételi forrásai között meghatározóbb szerepet kell biztosítani az önkormányzatok által kivehető helyi adóknak, az szja helyben maradó részét kiszámíthatóbbá, tervezhetőbbé kell tenni. Az önkormányzati vagyon felélésének megakadályozásaként kötelezően kiírandó helyi népszavazáshoz lenne célszerű kötni a meghatározott értékhatárt elérő értékű vagyontárgy elidegenítési szándékát.
Az önkormányzati szintekről
Az Ötv. valamennyi településre általánosságban fogalmaz meg szabályokat, politikailag, gazdaságilag is egyenlőknek tekinti őket.
Szükséges az önkormányzati közszolgáltatási feladatok térségi szemléletű fejlesztése. A kistérségnek jelentős szerepe lehetne a településközi közlekedés szervezésében, a településfejlesztési stratégiák összehangolásában, a településközi együttműködések erősítésében. Erre alkalmas eszköz a támogatási rendszer megfelelő kialakítása és működtetése.
A megyei jogú városok helyzete a magyar önkormányzati rendszerben sok tekintetben tisztázatlan. Kidolgozatlan a megyei jog tartalma, a többi várostól való elkülönítés indoka. Megoldandó, hogy a megyei jogú város és a megyeszékhely ne idegen testként legyen részese a megyének.
A megyei önkormányzatok a jövőben a gazdaság- és infrastruktúrafejlesztésben, területi szintű tervezésben, munkahelyteremtő beruházások támogatásában, elmaradott helyzetű térségek segítésében az eddig is ellátott intézményfenntartó szerepükkel vehetnek részt. Azonban ezekhez a funkciókhoz a megyének saját bevételi forrásra van szüksége (pl. helyi adóra, amivel most nem rendelkezik) valamint a kötelező területi feladatok kijelölésére, amelyhez normatív állami támogatás társul.
Sajátos a főváros és kerületei közötti helyzet, amelyben meghatározó az egymásrautaltság. Nem lehet támogatni azokat a törekvéseket, amelyek politikai megfontolásból a kerületeket és a fővárost egymással mesterségesen szembeállítják, mert a főváros működése az egész ország érdeke.
Az önkormányzati érdekek érvényesítéséről
Az önkormányzatok éltek az Alkotmány és az Ötv. által biztosított ezen jogukkal és létrehozták érdekképviseleti szervezeteiket  Az önkormányzati érdekképviseleti szövetségek egységes szervezetbe történő integrálására irányuló törekvés azonban nem jártak sikerrel.
(a 45. tételben megtaláljátok ezt részletesen. A szerk)
A kormányzati elképzelések többnyire az utolsó pillanatban jutnak el az önkormányzati érdekképviseleti szervekhez, s ez lehetetlenné teszi az egységes álláspont időben történő kialakítását.
Az Ogy. gyakran az önkormányzatok véleményének kikérése nélkül, ill. annak ismerete nélkül tárgyal meg törvényjavaslatot. Megfelelő információs hálózat kialakítása tenné lehetővé azt, hogy megfelelő szakmai partnerekké válhassanak a kormányzati szervek és az önkormányzatok.
Érdekképviseleti szervek tekintetében: garanciákat megfogalmazó tételeknek kell az Alkotmányba kerülniük,  a szervezeteket megillető jogok és kötelességek pedig törvényi szabályozást igényelnek.
Az önkormányzatok megalakulásáról
Az 1990. évi első magyar szabad általános választásokat követően megalakult Országgyűlés és kormány első és legfontosabb feladatának  az új magyar helyi önkormányzati rendszer megalakítását tekintette és révényesült a decentralizáció iránti általános politikai elkötelezettség.
Bekerültek az Alkotmányba az önkormányzati alapjogok, amelyek
•    Biztosítják az önkormányzati tulajdont
•    Kiemelik az alkotmánybírósági és bírósági védelmüket
•    Teljes körű szervezetalakítási és társulási szabadságot biztosítanak
•    A lehetőségek szerint teljes gazdasági önállóságot tesznek lehetővé
Kiemelendő még: érvényre kerülhetett a külföldre is kiterjedő kapcsolatalakítási szabadság lehetősége ( a tanácsrendszerben a községek külföldi partnerrel semmiféle kapcsolatot nem létesíthettek, de a többi tanácstipus is csak kormányhivatali engedéllyel.)
A teljesség  igénye nélkül néhány máig is fennálló alapvető probléma:
•    Kezdettől fogva hiányzik az érdemi középszint ( a megyékhez érdemben mindez ideig nem telepítettek valós, jelentősebb feladatokat)
•    a települések egy részének leterheltsége indokolatlanul aránytalan, számos olyan feladatot kaptak, amely sokuknak a teljesítőképességét egyértelműen meghaladja
•    nagy szükség lenne az önkormányzatok igazi társulásaira, de az erre való hajlam nincs meg, s a szétaprózott rendszerben mind a működtetés, mind a fejlesztés gazdaságtalan
•    az 1990-es évek gazdasági szempontból nem voltak kedvezőek az önkormányzatok számára, folyamatosan csökkent a GDP-ből való részesedésük,, saját bevételeik nem emelkedtek
•    meghatározó a magyar önkormányzatok költségvetéstől való függősége, ugyanakkor a központi költségvetés mindig törekedett minél kevesebb anyagi eszközt biztosítani.
A helyi önkormányzati rendszer egyéb alapvető problémái (Fogarasi-cikkek nyomán)
A rendszerváltozás sikerágának tekinthető a helyi önkormányzati intézményrendszer, amely által a helyi közigazgatás közelebb került a lakossághoz, tevékenysége nyíltabb, demokratikusabb, szakszerűbb lett.
A  Charta szerint önkormányzás alanya a képviselő-testület.  A magyar megoldás ennek ellentmondani látszik. Az Alkotmány szerint a helyi önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg. Hazánkban tehát az önkormányzás alanya egy meghatározott területhez meghatározott jogviszony alapján kötődő közösség, amelyet a helyi önkormányzati jogok mint kollektív jogalanyt illetnek meg.
•    Két alkotmányos ellentmondás jelentkezik:
1.    Az ötv szerint a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok közösségét illetik meg, miközben a megyének nincs a területén lévő településektől független területe és választópolgári közössége.
2.    A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló tv. (Övjt) szerint a megyei  önkormányzat testületének létrehozatalából a megye területén lévő megyei jogú városok választópolgárai ki vannak zárva, pedig a főszabály szerint a megye választópolgárain közösségének részét képezik.
•    Az önkormányzó jogalany nevesítését tovább bonyolítja az a tény, hogy az önkormányzati alapjogok címzettje az Alkotmányban a helyi képviselő-testület, az Ötv-ben pedig a választópolgárok közössége. Amennyiben az alapjogok gyakorlója a választói kollektíva, úgy őt nem csupán a képviselő-testület létrehozatalához való alapjog, hanem annak a testület ciklus közbeni alakításával, a testület szervezetének meghatározásával üsszeföggő jogosítványok is megilletik. Ezt a jelenleg hatályos szabályozás nem teszi lehetővé.
•    Hatályos törvényeink az elnéptelenedés következményeiről nem rendelkeznek (egyedül az Ötv. tartalmaz annyit, hogy új község alakításához 300 fő lakosság esetében van lehetőség)
•    Szükséges lenne megfontolni a közvetlen demokrácia helyi intézményrendszere megnyilvánulási formáinak, fórumainak és eszközrendszerének a jelenleginél részletezőbb törvényi szabályozását
•    A helyi közügy tartalmának egyértelmű definiálása még várat magára, pedig ennek szabályozása képezi a helyi önkormányzás alanyát megillető önkormányzati tevékenység lényegét. helyi közügyet ugyanis  más (nem önkormányzati) szervezet feladat- és hatáskörébe csak törvény és csak kivételesen utalhat.
•    A demokratikus jogállamban az állampolgári önkéntes jogkövetés elvárásához hozzátartozik a lakosság jogalkotásba történő érdemi bevonása, a normák megismerésének ingyenes elősegítése, a jogalkalmazás nyilvánosságának megteremtése. Ennek feltétele az önkormányzati honlap megléte és mindenki általi hozzáférhetősége, az elektronikus ügyintézés rendszeres bővítése, az önkormányzati rendeletek hatályos szövegének megismerését biztosító országos szintű szervezet létrehozása.
•    A helyi önkormányzatok és a központi szervek kapcsolatában:  a kormány hatáskörébe utalt  törvényességi ellenőrzési jogot célszerű lenne felváltania a törvényességi felügyelet jogának.
(A tételhez van jelölve az összes rendszerváltás utáni belügyminiszter 1-1   cikke, mindegyik nagyon elégedett a munkájával, nem írom ide azt az ömlengést, aki akarja olvassa el a cikkeket . A szerk)